??打造藍(lán)色海灣 嚴(yán)控圍填海

??目前沿海多地已高度重視圍填海所造成的近海海洋生態(tài)破壞問(wèn)題。在剛剛結(jié)束不久的地方“兩會(huì)”上，多地將“重視海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)”、“開(kāi)展海岸帶綜合保護(hù)”，以及實(shí)施“藍(lán)色海灣”戰(zhàn)略工程等寫(xiě)入了地方2018年政府工作報(bào)告之中。

??2018年，中國(guó)蜿蜒近18000公里的海岸線，迎來(lái)了史上最嚴(yán)格的圍填海管控政策。

??近日，國(guó)家海洋局召開(kāi)圍填海情況新聞發(fā)布會(huì)，會(huì)議透露2018年國(guó)家海洋局將實(shí)施最嚴(yán)格的圍填海管控。要求取消區(qū)域建設(shè)用海、養(yǎng)殖用海規(guī)劃制度，已批準(zhǔn)的，停止執(zhí)行。原則上不再審批一般性填海項(xiàng)目等。

??事實(shí)上，近年來(lái)國(guó)家政策層面就已經(jīng)逐漸收緊對(duì)圍填海的管控，從2013年以來(lái)，全國(guó)圍填海的總量呈現(xiàn)出明顯下降趨勢(shì)。2013年全國(guó)填海面積達(dá)到15413公頃，隨后逐年下降。2017年全國(guó)圍填海面積為5779公頃，比2013年降低了63%。

??21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者梳理發(fā)現(xiàn)，目前沿海多地已高度重視圍填海所造成的近海海洋生態(tài)破壞問(wèn)題。在剛剛結(jié)束不久的地方“兩會(huì)”上，多地將“重視海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)”、“開(kāi)展海岸帶綜合保護(hù)”，以及實(shí)施“藍(lán)色海灣”戰(zhàn)略工程等寫(xiě)入了地方2018年政府工作報(bào)告之中。

??受訪專(zhuān)家皆表示，2018年全國(guó)海岸線地區(qū)將在嚴(yán)控圍填海的政策下，迎來(lái)“藍(lán)色海灣”戰(zhàn)略全面加速啟動(dòng)的一年，推進(jìn)海岸線生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)已經(jīng)成為多地可持續(xù)發(fā)展的共識(shí)。

??“史上最嚴(yán)”圍填海管控

??1月17日，國(guó)家海洋局召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，出臺(tái)了“史上最嚴(yán)”圍填海管控措施。除了上述已經(jīng)提到的措施之外，還包括強(qiáng)化海域管理和海岸線保護(hù)，制定海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法等等。

??彼時(shí)，國(guó)家海洋局海域綜合管理司司長(zhǎng)江華安解釋稱(chēng)，今后原則上不再審批一般性填海項(xiàng)目，不再分省份下達(dá)圍填海計(jì)劃指標(biāo)，圍填海重點(diǎn)保障國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目、公共基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)和國(guó)防建設(shè)等4類(lèi)用海項(xiàng)目。還將利用價(jià)格杠桿來(lái)加強(qiáng)圍填海的管控，大幅提高用海成本。

??江華安強(qiáng)調(diào)，將自然岸線保有率納入地方政府考核指標(biāo)，不達(dá)標(biāo)的省份一律不得新申請(qǐng)用海。

??事實(shí)上，“最嚴(yán)圍填海管控措施”出臺(tái)的背后，反映了近年來(lái)全國(guó)沿海地區(qū)普遍存在不合理、違規(guī)，甚至違法圍填?，F(xiàn)象。由此造成了海洋生態(tài)環(huán)境破壞等一系列問(wèn)題也開(kāi)始日益凸顯。

??2017年，國(guó)家海洋局組建督察組，分兩批對(duì)沿海11個(gè)省（區(qū)、市）開(kāi)展了圍填海專(zhuān)項(xiàng)督察發(fā)現(xiàn)，多地集中暴露出三個(gè)共性的、突出的問(wèn)題：一是節(jié)約集約利用海域資源的要求貫徹不夠徹底。部分地區(qū)存在盲目填海，填而未用、長(zhǎng)期空置，違規(guī)改變圍填海用途；二是違法審批，監(jiān)管失位；三是近岸海域污染防治不力，陸源入海污染源底數(shù)不清，局部海域污染依然嚴(yán)重。

??其中，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者從國(guó)家海洋局獲悉，福建省2010年以來(lái)審理審批填海項(xiàng)目382宗，使用近海岸海域9062公頃，侵占了部分沿海濕地。2012年至2017年，江蘇省單宗填海項(xiàng)目確權(quán)用海面積2328.05公頃，建設(shè)項(xiàng)目實(shí)際使用面積495.44公頃，開(kāi)發(fā)利用率僅為21.88%。

??國(guó)家海洋局表示，此類(lèi)情況在浙江、山東等省的沿海地區(qū)也不同程度存在。2013年以來(lái)，山東省部分市縣地區(qū)違規(guī)辦理海域用地手續(xù)512宗，大量海域被違規(guī)填占。2015年7月以來(lái)，浙江省在重點(diǎn)河口海灣違規(guī)審批44宗圍填海項(xiàng)目。

??國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)李佐軍在接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者采訪時(shí)表示，違法、違規(guī)圍填海的目的主要是巨大的經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使。

??“因?yàn)橥恋刭Y源與土地指標(biāo)的稀缺性，近海地區(qū)獲得平整土地的成本很高。”李佐軍告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者，在土地成本資源緊缺的沿海地區(qū)，圍填海被不少地區(qū)視為一個(gè)成本較低，收益較大的土地獲取形式。

??圍填海觀念轉(zhuǎn)變

??21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者梳理發(fā)現(xiàn)，從建國(guó)初期至今，全國(guó)范圍內(nèi)圍填海先后經(jīng)歷了四次大規(guī)模的發(fā)展階段，在2013年左右達(dá)到高峰期，之后便迅速轉(zhuǎn)入嚴(yán)控階段。

??其中，第一階段是建國(guó)初期的圍海曬鹽；第二階段是上世紀(jì)60年代中期至70年代的圍墾海涂擴(kuò)展農(nóng)業(yè)用地；第三階段是上世紀(jì)80年代中后期至90年代初的灘涂圍墾養(yǎng)殖熱。

??進(jìn)入本世紀(jì)，隨著沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，新一輪的大規(guī)模圍填海熱潮也在各地掀起。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2008年全國(guó)圍填?？偯娣e達(dá)到了13380平方公里，從1990年開(kāi)始平均每年新增面積達(dá)到285平方公里。

??受訪專(zhuān)家告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者，本世紀(jì)新一輪圍填海熱潮的興起，一部分是源于國(guó)家或沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需，但多數(shù)小型圍填海工程還是地方受短期經(jīng)濟(jì)利益所驅(qū)使，對(duì)近海生態(tài)環(huán)境影響巨大。

??國(guó)家海洋局第二研究所研究員蘇紀(jì)蘭在接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者采訪時(shí)表示，事實(shí)上圍填海自古便已有之，只是早期受技術(shù)條件的限制，圍填海是一個(gè)緩慢的過(guò)程，海洋生態(tài)能夠逐漸適應(yīng)，“灘涂可以一面圍，一面漲”，現(xiàn)在則完全“跟不上了”。

??“現(xiàn)代技術(shù)下進(jìn)行圍填海有時(shí)候一天，或者一夜就可以完成，海洋生態(tài)系統(tǒng)已經(jīng)跟不上破壞了。”他說(shuō)。

??蘇紀(jì)蘭告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者，過(guò)分的圍填海會(huì)對(duì)近海海洋生態(tài)系統(tǒng)中的漁業(yè)、海洋凈化，以及沿岸環(huán)境保護(hù)等具有很大的破壞性。一方面，陸源污染物的增多使得海水富營(yíng)養(yǎng)化，產(chǎn)生赤潮；另一方面，過(guò)分圍填海導(dǎo)致近海濕地的大面積消失，許多海洋中的魚(yú)類(lèi)繁殖失去孵化之地，破壞海洋生態(tài)平衡。

??21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者梳理發(fā)現(xiàn)，2012年是國(guó)家層面政策開(kāi)始轉(zhuǎn)向從嚴(yán)管控的轉(zhuǎn)折期。

??2012年10月10日，國(guó)務(wù)院批復(fù)了包括浙江在內(nèi)的沿海8省市2011年到2020年的海洋功能區(qū)劃，規(guī)定了包括浙江在內(nèi)8省市到2020年的圍填海規(guī)模控制指標(biāo)。在此影響下，一年后的2013年，全國(guó)圍填海面積高漲至15414公頃。

??與此同時(shí)，國(guó)家戰(zhàn)略層面也開(kāi)始著手進(jìn)行管控。2012年，十八大報(bào)告中提出要“保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境”。此后，2013年3月召開(kāi)的十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議上，政府工作報(bào)告中明確提出了“加強(qiáng)海洋綜合管理，保護(hù)國(guó)家海洋生態(tài)環(huán)境”等要求。

??基于此，圍填海審批逐漸收緊，2016年圍填海的計(jì)劃下達(dá)指標(biāo)較2012年高峰期已經(jīng)下降了67%，2017年更是全面暫停了下達(dá)地方圍填海計(jì)劃指標(biāo)。在實(shí)際填海面積方面，2013年以后全國(guó)圍填海面積開(kāi)始逐年下降，年均下降幅度為22%。

??而針對(duì)目前地方上存在的違規(guī)、違法圍填海行為，2017年國(guó)家海洋局對(duì)11個(gè)省（區(qū)、市）開(kāi)展的圍填海專(zhuān)項(xiàng)督察后，采取了嚴(yán)厲的懲罰措施。到今年1月中旬，第一批6省市（區(qū)）已經(jīng)反饋了意見(jiàn)，政府已經(jīng)責(zé)令整改842件，立案處罰262件，罰款12.47億元。

??多地啟動(dòng)“藍(lán)色海灣”行動(dòng)

??針對(duì)目前圍填?；顒?dòng)存在的突出問(wèn)題，國(guó)家海洋局近期表示，下一步將壓實(shí)地方政府在海洋生態(tài)修復(fù)工作中的主體責(zé)任，并通過(guò)獎(jiǎng)補(bǔ)資金等手段方式鼓勵(lì)支持地方政府開(kāi)展修復(fù)工程。

??而嚴(yán)控圍填海，正是我國(guó)進(jìn)行以“藍(lán)色海灣”為代號(hào)的海洋生態(tài)整治修復(fù)工作中的重要一環(huán)。

??國(guó)家海洋局表示，計(jì)劃到2020年，完成不少于66個(gè)海灣的整治，完成不少于50個(gè)生態(tài)島礁工程，修復(fù)岸線不少于2000公里，修復(fù)濱海濕地面積不少于1.8萬(wàn)公頃。到2025年，近岸海域水質(zhì)量得到明顯改善。

??事實(shí)上，目前多個(gè)沿海地區(qū)也在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境保護(hù)的選擇題中，逐漸認(rèn)識(shí)到后者的重要性。在今年陸續(xù)結(jié)束的地方“兩會(huì)”中，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者注意到，已有超過(guò)10個(gè)沿海地區(qū)將“藍(lán)色海灣”納入到2018年的政府工作報(bào)告之中。

??例如，1月25日，山東省在政府工作報(bào)告中提出“高度重視海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)，開(kāi)展海岸帶綜合保護(hù)與利用試點(diǎn)，扎實(shí)推進(jìn)長(zhǎng)島海洋生態(tài)保護(hù)和持續(xù)發(fā)展”。

??1月23日，海南省在政府工作報(bào)告中提出，鞏固海岸帶開(kāi)發(fā)與保護(hù)整治專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)成果，開(kāi)展藍(lán)色海灣整治行動(dòng)，推進(jìn)海洋生態(tài)修復(fù)，加強(qiáng)珊瑚礁、硨磲、紅樹(shù)林等重點(diǎn)物種種群保護(hù)。

??除了在省級(jí)層面，不少沿海主要城市也紛紛明確了“藍(lán)色海灣”戰(zhàn)略定位。如，今年廣東省珠海市政府工作報(bào)告指出，2018年要繼續(xù)開(kāi)展藍(lán)色海灣和海洋牧場(chǎng)建設(shè)；江蘇省連云港市在2018年政府工作報(bào)告中提出，爭(zhēng)取國(guó)家“藍(lán)色海灣”、“生態(tài)島礁”工程；山東省青島、日照、威海等市也都在今年明確提出了開(kāi)展藍(lán)色海灣整治行動(dòng)的計(jì)劃。

??除此之外，還有部分沿海城市也將此前開(kāi)展的藍(lán)色海灣行動(dòng)所取得的成績(jī)“曬”進(jìn)了2017年的政府工作“成績(jī)單”里。

??21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者發(fā)現(xiàn)，浙江省舟山市在政府工作報(bào)告中指出，藍(lán)色海灣整治行動(dòng)扎實(shí)推進(jìn)，順利通過(guò)中央環(huán)保督察和國(guó)家海洋督察；福建省廈門(mén)市政府工作報(bào)告中指出，2017年廈門(mén)市完成營(yíng)造林4.1萬(wàn)畝，海滄灣整治成為藍(lán)色海灣國(guó)家示范工程。

??李佐軍表示，從“十三五”規(guī)劃開(kāi)始，全國(guó)各沿海地區(qū)便開(kāi)始強(qiáng)調(diào)藍(lán)色海灣的整治行動(dòng)，將海岸線視為國(guó)土的重要組成部分，污染治理和生態(tài)恢復(fù)行動(dòng)力圖要實(shí)現(xiàn)全覆蓋。

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